Duhalde, Mario Alfredo c. Organización Panamericana de la Salud -Organización Mundial de la Salud Oficina Sanitaria Panamericana
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. -I. La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (sala VIII) -por remisión al dictamen del Ministerio Fiscal confirmó la resolución de grado por la que se desestimó la alegación de la accionada dirigida a cuestionar la aptitud de la Justicia de la Nación para entender en estas actuaciones.
En concreto, adujo que el moderno concepto de inmunidad de jurisdicción -en el estado actual de las relaciones exteriores excluye lo concerniente al cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales, limitándose a los actos de gobierno. Hizo mérito, además, de la índole irrenunciable de la jurisdicción natural, la que, precisó, el Alto Cuerpo pretendió particularmente resguardar en la hipótesis de créditos de índole alimentaria (cfse fs. 290/2).
II. Contra dicha decisión, dedujo recurso federal la demandada (fs. 295/313), el que fue concedido a fs. 317.
III. En síntesis, sostiene: a) que la inmunidad restringida de jurisdicción es propia de los Estados extranjeros y no de los organismos internacionales; b) que el carácter absoluto de la inmunidad de la organización accionada fue reconocido expresamente en los tratados internacionales suscriptos por la República Argentina; c) que la doctrina del fallo Manauta [ED, 182-235] no es aplicable al caso por ser propia de los Estados y por existir a disposición de la actora vías alternativas adecuadas para la solución de su reclamo; d) que los tratados internacionales en que se basamenta la inmunidad de la demandada, prevalecen sobre cualquier ley posterior por imperio del art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional, obstando, en consecuencia, a la aplicación analógica de la ley 24.488 [EDLA, 1995-a220]; y e) que el desconocimiento unilateral de la inmunidad de la Organización Panamericana de la Salud, importaría una violación de los compromisos internacionales asumidos por la República Argentina.
IV. En lo que aquí interesa, corresponde destacar que el actor, funcionario de la Organización Panamericana de la Salud -Organización Mundial de la Salud Oficina Sanitaria Panamericana, demandó a su (hoy) ex empleadora con amparo en las previsiones de los arts. 2º, 8º, 9º y concordantes de la ley 24.028 [EDLA, 1991-1171]; y de los ítem 610.1, 625 (Sección 6ª), 720.1, 720.2.1, 730 y 780 (sección 7ª), del reglamento para el personal de dicha organización (fs. 3/5 y 7/9).
Notificada la accionada, se presentó invocando el privilegio de inmunidad jurisdiccional (fs. 13/14), el que fue desestimado con amparo, centralmente, en la doctrina del precedente Manauta... (fs. 48/49).
Intimada, más tarde, para que contestara la demanda (v. fs. 74), opuso excepción de incompetencia, reiteró su alegación de inmunidad de jurisdicción y, en subsidio, contestó la demanda (fs. 88/107).
Rechazados los planteos de la Organización internacional -con amparo, esencialmente, en que el costo y la complejidad de las vías de reclamación interna de la OMS-OPS tornan en la práctica inexistente el acceso jurisdiccional (cfse. fs. 254/257), su apelación (fs. 262/268) fue denegada por los motivos detallados en el ítem inicial de este dictamen.
V. En mi opinión, el recurso extraordinario resulta formalmente procedente. Ello es así, toda vez que el pronunciamiento en crisis ha puesto en cuestión disposiciones de naturaleza federal (art. III, Sección 4ª, de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas), y la decisión recaída ha sido contraria al derecho que en ellas fundó el apelante (v., en ese sentido, el art. 8º del Convenio Básico entre la República Argentina y la OPS - OMS sobre Relaciones Institucionales y Privilegios e Inmunidades de 1984 y los precedentes publicados en Fallos, 305:2139, 2150; y S.C. M. 1.109, L. XXIX, Maruba, S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c. Itaipú s/daños y perjuicios del 5 de febrero de 1998; entre varios otros).
En cuanto a la definitividad del resolutorio apelado, V.E. ha sostenido, de manera reiterada, que a los fines dispuestos por el art. 14 de la ley 48, sentencia definitiva no es sólo la que concluye el pleito, sino también aquella con consecuencias frustratorias respecto del derecho federal invocado, por su tardía o imposible reparación ulterior (v. Fallos, 300:1273; 303: 1708; 311:1414, 1835; 312:426, etc.); criterio este último, aplicable a la causa, habida cuenta de que lo decidido impide a la demandada en forma definitiva hacer valer de manera eficaz la inmunidad que reclama, cuyo carácter de derecho que requiere de tutela inmediata fue admitido por V.E. -entre otros en los precedentes de Fallos, 305:2150 y 314:1368.
VI. Ingresando a la consideración del fondo del asunto, estimo necesario señalar que, a diferencia de lo que ocurre con los Estados extranjeros (cf. cons. 8º del voto del juez Fayt en el precedente de Fallos, 317:1880 y S.C. S. nº 304, L. XXXIII, Saravia, Gregorio c. Agencia de Cooperación Internacional del Japón, cons. 7º, del 1° de setiembre de 1998 [ED, 182-553]), sí existen tratados relativos a la demandabilidad de organizaciones internacionales como la accionada (v. Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, adoptada por resolución 179 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 21 de noviembre de 1947, aprobada mediante decretoley 7672 del 13 de septiembre de 1963).
En el caso, la entidad demandada, integra la OMS (Organización Mundial de la Salud) en virtud de lo dispuesto por su estatuto constitutivo -v. Constitución de la Organización Mundial de la Salud, arts. 44 y 54, aprobada por ley 13.211 del 30 de junio de 1948- y resulta, por esa vía, uno de los organismos especializados a que se refiere el art. 57 de la Carta de las Naciones Unidas (conf. art. 69 de la precitada Constitución; acuerdo del 24 de mayo de 1949 entre la O.M.S. y O.P.S. -en vigencia desde el 1º de julio de 1949-; y art. 1º, ítem II, ap. g), de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados).
En tales condiciones, resulta alcanzada por las previsiones del art. III, sec. 4ª de la Convención, la que establece que los bienes y haberes de los organismos a que se refiere disfrutarán de inmunidad de toda jurisdicción salvo renuncia expresa (v., asimismo, las secciones 5 y 6 del mismo art.), hallándose obligados, en virtud de ello, a prever procedimientos apropiados para la solución, entre otras, de las contiendas ... a que den lugar los contratos y otras controversias de derecho privado en las cuales sea parte el organismo especializado... (v. art. IX, sección 31). Prevé, además, un mecanismo de consulta entre la organización y el Estado que estime que se ha incurrido en un abuso de inmunidad; y, para los casos en que el mismo fracase, un recurso por ante la Corte Internacional de Justicia (v. art. VII, sección 24 de dicha Convención).
A ello se agrega que, tanto en el Acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina y la Oficina Sanitaria Panamericana Relativo al Establecimiento de una Oficina de Zona en la Ciudad de Buenos Aires, del 21 de agosto de 1951, (art. 6º) como en el posterior Convenio Básico entre el Gobierno de la República Argentina y la OPS - OMS sobre Relaciones Institucionales y Privilegios e Inmunidades, de fecha 9 de noviembre de 1984, (v. arts. 4º, ítem d, 6º, 8º, 9º y 43), con naturaleza, a estos efectos, de tratados sede, se prevé igualmente dicha prerrogativa jurisdiccional. Como reza el art. 8º del Convenio de 1984: La organización, así como sus bienes y haberes, en cualquier parte y en manos de cualquier persona, gozarán de inmunidad contra todo procedimiento administrativo y judicial. (v., además, sus arts. 3º y 21), no obstante anotar que, habida cuenta de la falta de cumplimiento del mecanismo previsto en su art. 39, dicho convenio no ha entrado aún en vigor.
Precisado lo anterior, salta a la vista que, aunque vinculadas estrechamente, dos son las cuestiones en debate: a) el alcance de la inmunidad de que goza la organización demandada -particularmente, a la luz de reciente jurisprudencia del Alto Tribunal sobre esta materia; b) la eventual privación del derecho del reclamante a la jurisdicción.
VII. La inmunidad de jurisdicción, entendida como la exención, por razones propias del derecho de gentes, del sometimiento compulsivo a los tribunales (v. cons. 8º del voto de los jueces Gabrielli y Guastavino en el precedente de Fallos, 305:2150), constituye un viejo principio del derecho internacional, originariamente referido a los Estados y diplomáticos extranjeros y, más tarde, a organismos internacionales como el que nos ocupa.
Si bien sus perfiles, en lo que atañe a las obligaciones de los Estados extranjeros, han sido ajustados a la moderna práctica internacional a partir del precedente de Fallos, 317:1880, reiterado tiempo después en Saravia (v. supra su cita), no han sido, en cambio, en rigor, recientemente redefinidos por el Alto Tribunal en lo que concierne a organismos como el aquí examinado, más allá de los atisbos provistos a ese respecto al fallar la causa Maruba..., en la que -según mi opinión sus particularidades obstaron a un abordaje del tema de mayor amplitud y generalidad. (Ello, sin perjuicio de que se impone apreciar la advertencia del juez Petracchi en orden a que la ausencia de homogeneidad de estas organizaciones -entre sí y respecto de los Estados torna sus inmunidades altamente específicas y variables. Consids. 8º y 9º del voto de dicho magistrado en el citado precedente).
En relación a la primera de las cuestiones -exención de los Estados soberanos resulta notorio el abandono por el Alto Cuerpo de la antigua noción de inmunidad absoluta en favor de la de inmunidad relativa o restringida, tendencia más tarde receptada, incluso, legislativamente (v. L. 24.488 y S.C. C. 131, L. XXXII, Cereales Asunción, S.R.L. c. Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República Paraguaya s/daños y perjuicios -incumplimiento de contrato, del 29 de setiembre de 1998 [ver diario Derecho Constitucional del 28 de junio de 2000, fallo 70]; la precitada Saravia y, por cierto, el precedente de Fallos, 317:1880, que inauguró esta jurisprudencia).
Mas dicha readecuación de la prerrogativa, estimo, no cabe, sin más, extenderla a estos otros sujetos internacionales, toda vez que si en aquel marco se trató, finalmente, de reinterpretar a la luz de las modernas prácticas internacionales un principio de la ley de las naciones, carente de recepción en un tratado general -v. supra citas del párrafo inicial del ítem VI-, en este caso, como se advirtió, atañe el examinar los alcances de una inmunidad jurisdiccional acordada tanto multilateral como bilateralmente por los órganos competentes del Estado, respecto de un organismo especializado de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos, a saber: la Organización Panamericana de la Salud (v. art. 129, Carta de la OEA, su Protocolo de Buenos Aires, Acuerdo del 23.05.50 y ut supra ítem VI).
A ese respecto, acaso resulte oportuno traer a colación las reflexiones del doctor Petracchi, entonces Procurador Fiscal ante la Cámara en lo Civil y Comercial y Contencioso Administrativo Federal, vertidas al emitir dictamen en los autos Saier, S.R.L. c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, del 8 de junio de 1979 (v. LL, 1979-D-489), donde, tras reseñar jurisprudencia norteamericana según la cual ... no es propio de los tribunales denegar una inmunidad que nuestro gobierno ha estimado conveniente otorgar, ni otorgar una inmunidad sobre la base de nuevos fundamentos que el gobierno no ha estimado conveniente reconocer..., anota que: el que subyace parece, pues, el criterio de que el bienestar de la Nación también depende de las complejas decisiones de los poderes que conducen las relaciones exteriores..., y a nadie se le oculta el carácter eminentemente político de esas decisiones ni lo complejo de las situaciones que pretenden resolver, especialmente si son críticas. Concluye atinado, pues, conferir en esta materia cierta autonomía a los referidos poderes, máxime si su proceder revela que las inmunidades de que se trate no han sido concedidas en beneficio personal de individuo alguno, sino a favor del mejor cumplimiento de una función pública... ello, sin perjuicio, desde ya, de su oportuno examen en términos de razonabilidad (cfse. pág. 493 de la publicación precitada).
Y es que si bien esta inmunidad se configuró históricamente respecto de los Estados soberanos, puesto que, en rigor, solo a ellos conciernen los dos principios en cuyo rededor cristalizó la exención -a saber: el sintetizado en la máxima par in parem non habet imperium y el de no intervención en los asuntos internos de los otros Estados siendo, precisamente, aquella soberanía el principio omnicomprensivo que la sustenta, resulta virtualmente imposible, empero, respecto de los entes internacionales a quienes se extendió analógicamente, la identificación de un correlato general que permita referir a éstos, parafraseando a la recurrente: por propiedad transitiva, esta prerrogativa jurisdiccional con el mismo alcance que a los Estados, posibilitando, además, tornar prescindible una consideración individual por los órganos encargados de las relaciones exteriores del Estado respecto de su otorgamiento (v. cons. 8º, voto del juez Petracchi en la causa precitada).
Como ya lo señaló V.E., la capacidad de una organización intergubernamental para tener derechos y obligaciones frente a otros sujetos depende de la voluntad común de los Estados que la han creado (Fallos, 305: 2139 y 2150) y no goza por su mera existencia derivada del privilegio de la inmunidad de jurisdicción respecto de terceros Estados (cons. 6º, Maruba...); máxime cuando, como anota el juez Petracchi, este mosaico de creaciones accidentales..., aparecen, muchas veces, como el resultado de arreglos empíricos que responden a necesidades precisas sin ideas preconcebidas, donde ... su estatuto jurídico es más que a menudo sui generis, establecido a casu ad casum... , y sus deberes y derechos dependen de sus fines y funciones, enunciados o implicados en su acto constitutivo y desarrollados en la práctica (también del voto del juez Petracchi, cons. 8º).
Todo ello, a mi modo de ver, obsta a una asimilación de la presente hipótesis en los términos del precitado Manauta... (v. Fallos, 317:1880), toda vez que, tratándose de una exención tanto multilateral como bilateralmente acordada por los órganos competentes del Estado Nacional (v. ut supra ítem VI) -cuestión, vale la pena enfatizarlo, que no ha sido puesta en entredicho en la causa una eventual apreciación de esos instrumentos contraria a la inmunidad (dejando a salvo lo expuesto sobre el Tratado Sede) resultaría -a mi juicio amén de lo expresado, contradictoria con los postulados de los arts. 75, inc. 22, y 99, inc. 11, de nuestra Ley Fundamental, a lo que se añade que el desconocimiento de los principios que rigen las relaciones diplomáticas internacionales no tendría otro desenlace que conducir al aislamiento de nuestro país del concierto de las naciones.
Dichos principios, como lo pusieron de manifiesto los jueces Gabrielli y Guastavino al pronunciarse en el precedente publicado en Fallos, 305:2150 (v. cons. 7º), competen muy especialmente a V.E., desde que amén de salvaguardar la plena vigencia de la Constitución Nacional, también tiene el deber de preservar por razones de prudencia la estabilidad de los pactos internacionales válidos celebrados por la República Argentina según el derecho de gentes, base y sustento de la seguridad en la comunidad de las naciones y en los cuales está solemnemente empeñada la fe pública.
En el mismo sentido, más recientemente, V.E. hizo hincapié en la especial cautela con que corresponde obrar en los casos que, en mayor o en menor medida, se afectan las relaciones internacionales de la República (Fallos, 314:1368) y se pronunció a favor de aquellas conclusiones más acordes con las presentes exigencias de cooperación, armonización e integración internacionales que la República Argentina ha hecho propias, eliminando la eventual responsabilidad del Estado Nacional por los actos de sus órganos internos (v. Fallos, 316:1669).
Véase, al respecto, lo dispuesto por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados -aprobada por ley 19.865 [ED, 47-1019], ratificada por el Ejecutivo Nacional el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980-, a mi juicio referible a la presente en virtud de lo dispuesto por los arts. 2º, ap. 1. ítem a), y 5º del citado convenio (Fallos, 316:1669), entre otros, en sus arts. 26 (Pacta sunt servanda: Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe) y 27 (Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado); y las particularidades que a este respecto resultan de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, que introduce un sistema novedoso de control estadual frente a un ejercicio eventualmente abusivo de privilegios e inmunidades por uno de estos entes (art. VII, sec. 24 de esta Convención).
Amén de ello, y sin perjuicio de la advertencia apuntada en orden a su entrada en vigor, vale señalar que el ya citado Tratado Sede de 1984 -allende el compromiso asumido por la OPS de colaborar con las autoridades competentes para impedir cualquier abuso que se produzca en relación con los privilegios e inmunidades establecidos en el acuerdo prevé, respecto de cualquier diferencia que pudiera surgir entre el Gobierno y la Organización sanitaria a propósito de su interpretación o aplicación, un mecanismo arbitral obligatorio, con actuación de una junta integrada por un árbitro designado por cada parte y un tercero nombrado por la Corte Internacional de Justicia (a menos que se convenga un método distinto) habiéndose pactado, además, la aceptación del carácter definitivo de su pronunciamiento (v. arts. 20 y 38).
El Tratado Sede particulariza así la prescripción del art. IX, sección 32 de la Convención aprobada por decretoley 7672/63, el que prevé que todas las diferencias relativas a su interpretación o aplicación serán sometidas -salvo convenio en contrario a la Corte Internacional de Justicia, que procederá con arreglo a los arts. 96 de la Carta de la Naciones Unidas y 65 del estatuto de la Corte, tribunal cuya opinión será aceptada como decisiva.
Por otro lado, y retomando lo expuesto a propósito de los postulados de los arts. 75, inc. 22, y 99, inc. 11 de la C. Nacional, no resulta ocioso remarcar que, según tiene dicho V.E., ...la misión más delicada de la justicia es la de saberse mantener, dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes (Fallos, 311:2553), así como ... que del juicio prudente de los magistrados en torno de los alcances de su jurisdicción, es de donde cabe esperar los mejores frutos en orden al buen gobierno de la Nación... (cfse. Fallos, 310:112, entre varios otros).
A ello se agrega que, más allá de las polémicas suscitadas en torno a las relaciones existentes entre la noción de inmunidad soberana como propia de los Estados extranjeros y su símil relativa a estos tan diversos sujetos internacionales (v. consids. 8º y 9º del voto del juez Petracchi en la precitada Maruba), lo cierto es que V.E., en el consid. 6º de dicho precedente, ha hecho explícita su opinión según la cual, la distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis, base de la teoría restringida en materia de inmunidad de jurisdicción de los Estados, carece de sentido razonable cuando se consideran los actos realizados por una organización como la accionada (en ese caso, Itaipú binacional) los que, sin perjuicio de la finalidad pública perseguida por cada uno de los miembros del tratado constitutivo -anotó- no constituyen una manifestación inmediata y directa de la soberanía de un Estado (v. consid. 9º, párr. 2º, voto del juez Petracchi en la causa precitada).
VIII. Concluida, entonces, la existencia de una exención absoluta en favor del organismo internacional, se impone considerar la cuestión concerniente a la eventual privación del derecho a la jurisdicción que, como consecuencia de lo anterior, podría afectar en el caso de autos al actor.
Con respecto a ello, cabe anotar que como V.E. ha afirmado en forma reiterada, en nuestra constitución existe un verdadero derecho a la jurisdicción. Ese derecho, que integra el de la defensa en juicio, consiste en la posibilidad efectiva de ocurrir ante un órgano competente -judicial, administrativo o arbitral que permita ejercer todos los actos razonablemente encaminados a una cabal defensa de la persona y sus derechos, sin que pueda hablarse, en rigor, de derecho de defensa ni de debido proceso, sin la presencia de un tribunal que, de acuerdo a un procedimiento legal, dé cauce a las acciones enderezadas a hacer valer eficazmente los derechos individuales (v. Fallos, 246: 87; 305:2150; 311:700, entre otros).
En tal sentido puede decirse que al sustentar la Constitución Nacional los derechos que plasma en su articulado -particularmente, en el caso, los que en materia de trabajo y seguridad social recogen los arts. 14 y 14 bis da por sentado la existencia de los remedios técnicos necesarios para asegurar a los habitantes de la Nación su goce pleno y efectivo, puesto que de no ser así, ellos importarán declaraciones abstractas sin ningún valor.
Dicha conclusión, según mi entender, resulta respaldada por diversos preceptos de derecho internacional -todos ellos con la jerarquía conferida por el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional en los que se pone énfasis en la protección efectiva de los derechos y las libertades, como por ejemplo, los arts. 55 de la Carta de las Naciones Unidas; 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 2º, incs. 2 y 3, ítem a) y b) y 14, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2, ap. 1º, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y 8º del Pacto de San José de Costa Rica, entre otros (consids. 21 y 22 del voto del juez Fayt en Fallos, 317:1880).
En orden a esta cuestión, y repasando el tratamiento que le ha conferido -en cuanto a este punto V.E. a estos sujetos intergubernamentales, merece destacarse que el criterio determinante para definir si corresponde exceptuarlos parece haber sido hasta aquí -dejado a salvo el reconocimiento de la inmunidad la circunstancia, precisamente, de que se encuentre salvaguardado el derecho que tiene todo reclamante a la jurisdicción.
En efecto, ello se desprende, al menos, de los precedentes de Fallos, 303:2033; 305:2139, 2150, 314:1368; 316:1669; y de la precitada causa Maruba (v. cons. 8º), varias veces referenciada.
Y es que esta retracción del juzgamiento compulsivo por los tribunales establecida en favor de ciertos organismos internacionales, tanto en la doctrina de V.E. como en las propias normas internacionales, se encuentra condicionada a que el ente en cuestión, provea procedimientos apropiados para la solución, entre otras, de las contiendas a que den lugar los contratos y otras controversias de derecho privado en las cuales sea parte el organismo especializado... (cfse. art. IX, sección 31 del convenio aprobado por decretoley 7672/63).
Caso contrario, el tratado entraría en abierta colisión no sólo con las garantías consagradas en el art. 18 de la Constitución Nacional, sino también, con una norma imperativa de derecho internacional general (ius cogens) que consagra la justiciabilidad de las controversias de derecho privado, lo que con arreglo a lo previsto por el art. 53 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, lo tornaría nulo ab initio (Fallos, 305:2150, cons. 9º a 11 del voto de los jueces Gabrielli y Guastavino; y cons. 8º de Maruba). (Sobre el carácter del tratado aprobado por ley 19.865, cfse. Fallos, 316:1669).
Precisamente, adviértase que la existencia de esa vía y la falta de acreditación de que le hubiera estado impedida al recurrente, determinaron la suerte de los agravios en los precedentes registrados en la publicación de Fallos, 303: 2033 y 314:1368; su ausencia, la del de Fallos 305:2150; y su existencia, la del de Fallos, 316:1669 (en un sentido similar, v. S.C. G. nº 57, L. XXXII, Ghiorzo, Juan J. c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, del 1º de abril de 1997).
En consecuencia y con arreglo a ello, en la causa se impone determinar si existe a disposición del actor, previsto por la organización, un procedimiento apropiado para la tramitación de su reclamo, particularmente a la luz de las apreciaciones vertidas en tal sentido por la magistrado de mérito.
IX. Previo a examinar con ese propósito la normativa interna de la organización, estimo necesario precisar que si bien el actor en ocasión de fundar su escrito de fs. 59/62, invocó la condición de empleado nacional de la OPS (v. art. 1º, ítem 1.13 del Estatuto del Personal), dicha afirmación contradice su presentación inicial, en la que invocó la calidad de funcionario internacional de la accionada (en rigor, ello se desprende de las presentaciones de fs. 3/5 y 7/9 -fundada esta última en el Reglamento del personal y a la luz de lo dispuesto por el art. 1º, ítem 12 del Estatuto).
Sin perjuicio de que la determinación del derecho de fondo que ha de regir la cuestión excede ciertamente a la temática bajo examen, debo señalar que dicha calidad le fue referida, asimismo, por la contraria -entre otras ocasiones a fs. 88/107 y por la juez de mérito al pronunciarse a fs. 254/7, no habiéndola objetado el reclamante en las oportunidades de fs. 246/9 y fs. 260/1, amén de que tampoco invocó -ni demostró con los instrumentos respectivos la de empleado o funcionario nacional para resistir a la pretendida inmunidad en la ocasión de fs. 33/4. Omitió, de su lado, evacuar los traslados de los remedios de fs. 262/8 (v. fs. 277) y de fs. 295/313 (v. fs. 316) por lo que, estimo, cabe asentir a aquella caracterización de funcionario internacional, al menos, provisoriamente, a efectos de resolver la cuestión cuyo examen nos convoca.
X. Retomando las consideraciones expuestas en el párrafo final del punto VIII de este dictamen, corresponde señalar que con arreglo a lo previsto en la Sección 12 del reglamento del personal (ítem 1230.1), los miembros de la organización podrán apelar contra cualquier medida administrativa o decisión que afecte a su situación de funcionarios, en las condiciones que establece el ítem 1230.7 y por los motivos que se enumeran en los ítem 1230.1.1 a 1.4.
Entenderá en dicha impugnación una Junta de Apelación (v. ítem 1230.2), integrada de la manera prevista en el ítem 1230.4, la que comunicará sus conclusiones y recomendaciones al Director -a quien corresponde la decisión definitiva con arreglo al ítem 1230.3; resolución respecto de la cual cabe aún un recurso, que hasta tanto se establezca el procedimiento definitivo ante el UNAT (Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas) compete al ILOAT (Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo) (ítem 1240.1 y 2); organización, esta última, de la que nuestro país forma parte en virtud de lo dispuesto por L. 11.722 (Respecto de estos instrumentos: v. fs. 141: Reglamento y Estatuto del Personal; fs. 173/93: Reglas de Procedimiento ante el Tribunal de Apelaciones de la OMS; y fs. 194 /223: Estatuto y Reglamento del Tribunal Administrativo de la OIT. (Respecto del primero, agregado también como Documental C de la prueba de la actora). Este procedimiento, debo señalarlo, según lo expresado por la accionada -que acompañó, inclusive, las constancias pertinentes (v. fs. 224/42) y no lo desmintió la contraria (v. fs. 246/9)- fue utilizado al menos en dos ocasiones por el actor, quien, por otra parte, en ningún momento hizo alusión a esta circunstancia, ni se agravió de las características de sus órganos o trámites.
En tales condiciones, existente a disposición del reclamante una vía interna en la organización, estimo referible la doctrina de ese Tribunal expuesta en ocasión de decidir los precedentes de Fallos, 303:2033 y 314:1368, en orden a que no ha mediado el agotamiento de la instancia interna administrativa ni tampoco evidencia de que le hubiera estado impedido al actor, a fin de satisfacer el objeto de la pretensión, su empleo.
A ello debe agregarse, particularmente frente a los dichos de la juez de grado, puesto que -lo reitero tales circunstancias no fueron invocadas por el actor, que no resulta notorio -como refiere la magistrada la complejidad y el costo de la vía, a punto tal de tornar en la práctica inexistente el acceso jurisdiccional, aseveración que, virtualmente, sólo funda en la eventual necesidad de tener que sufragar los traslados necesarios para su comparecencia.
Es del caso señalar, empero, que la previsión del art. XI, Sec. 12, ítem 1230.6, del Estatuto y Reglamento del Personal, a la que implícitamente se refirió la Sra. jueza, dispone que el apelante podrá, si lo desea, comparecer ante la junta, sea en persona, sea por mediación de un representante o acompañado de él; y que los viajes necesarios para esa comparecencia serán sufragados por el apelante, a menos que la junta de Apelación que atienda en el asunto considere la comparecencia del interesado indispensable para el examen adecuado del caso, a lo que se añade que dicho órgano podrá recomendar el abono total o parcial de los gastos reclamados por el funcionario, que tengan relación directa con el recurso.
De ello se desprende, que el comparendo personal no es un requisito imprescindible y que en caso de serlo será a cargo de la demandada, lo que, por lo demás -sumado a lo ya expuesto autoriza a desechar se trate ésta de una ocurrencia a la vía interna organizacional quimérica o necesitada de auxilio diplomático (Fallos, 317: 1880).
En consecuencia, previo descartada la hipótesis que justificó la solución de Fallos, 305:2150 e, insisto, no habiéndose impugnado constitucionalmente los tratados constitutivos de la Organización ni puesto en evidencia circunstancias tales como las que justificaron las soluciones de Fallos, 303:2033 y 314:1368, sólo cabe colegir que la inmunidad de jurisdicción de que goza la Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud - Oficina Sanitaria Panamericana, obsta al examen de esta reclamación por los tribunales argentinos (doctrina de Fallos, 316:1669 y de S.C. G. nº 57, L. XXXII, Ghiorzo, Juan José c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande R.H., ya citado).
XI. Por lo hasta aquí expuesto, estimo que debe revocarse la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Marzo 31 de 1999. - Nicolás Eduardo Becerra.
Buenos Aires, 31 de agosto de 1999. - Vistos los autos: Duhalde, Mario Alfredo c. Organización Panamericana de la Salud -Organización Mundial de la Salud Oficina Sanitaria Panamericana s/ accidenteley 9688.
Considerando: 1º Que la sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, rechazó la excepción de incompetencia deducida por la demandada con sustento en el privilegio de inmunidad de jurisdicción. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario concedido a fs. 317.
2º Que para así decidir el tribunal tuvo en cuenta con remisión a lo dictaminado por el Procurador General del Trabajo que la presente causa era sustancialmente análoga a la causa Manauta, en la que la Corte Suprema adhiriendo a la teoría restringida en materia de inmunidad de jurisdicción decidió excluir de dicha prerrogativa todo lo relativo al cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales.
3º Que el recurrente sostiene, en síntesis, que la doctrina judicial emanada de la sentencia Manauta (Fallos, 317:1880) no es aplicable al caso de autos, por ser propia de un Estado extranjero y no de organismos internacionales y por existir a disposición de la actora vías alternativas adecuadas para la resolución de su reclamo.
4º Que la resolución cuestionada es equiparable a definitiva a los fines del art. 14 de la ley 48, puesto que por su índole y sus consecuencias, puede llegar a frustrar el derecho federal invocado, acarreando perjuicios de imposible o tardía reparación ulterior. Este último criterio resulta aplicable al caso pues tal decisión importa privar a la apelante de la inmunidad que alega en virtud de revestir el carácter de una organización internacional.
5º Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se halla en tela de juicio el reconocimiento del privilegio de inmunidad de jurisdicción de una organización internacional, lo cual entraña la interpretación de normas federales y la decisión ha sido contraria a los derechos que en ellas ha fundado el apelante art. 14, inc. 3º de la ley 48 (Fallos, 305:2139 y otros).
6º Que no se controvierte en autos que el actor reviste categoría de funcionario de la organización demandada, ni que ésta es un organismo especializado de los comprendidos en la convención adoptada por la resolución 179 de la Asamblea de las Naciones Unidas sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, de la que es parte la República Argentina, en virtud de su aprobación por el decretoley 7672 del 13 de septiembre de 1963. Lo que se discute, en cambio, es si cabe hacer extensiva la interpretación restringida del derecho a la inmunidad de jurisdicción de conformidad con la doctrina de la causa Manauta a organismos internacionales como la demandada.
7º Que este Tribunal ha expresado que la distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis, base de la teoría restringida en materia de inmunidad de jurisdicción de los Estados soberanos, no tiene sentido razonable cuando se consideran los actos realizados por una organización internacional, los que, sin perjuicio de la finalidad pública perseguida por cada Estado parte del tratado constitutivo, no conforman una manifestación inmediata y directa de la soberanía de un Estado (causa M.1109 XXIX Maruba, S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c. Itaipú s/ daños y perjuicios, resuelta el 5 de febrero de 1998). En efecto, la capacidad de una entidad internacional para tener derechos y obligaciones frente a otros sujetos depende de la voluntad común de los Estados que la han creado y, por lo tanto, gozan o no de la inmunidad de jurisdicción, según lo que establezcan los respectivos tratados constitutivos y, en su caso, los acuerdos de sede.
8º Que a diferencia de los Estados soberanos, la limitación al juzgamiento compulsivo de las organizaciones internacionales, no tiene por fundamento el derecho de gentes, sino la voluntad común de los Estados parte del tratado constitutivo y por ello la entidad goza de dicho privilegio con el alcance definido en el instrumento internacional de creación o, con relación al Estado receptor, en el respectivo acuerdo de sede.
9º Que la Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud, así como sus funcionarios, gozan en el territorio de sus Estados miembros, incluyendo la República Argentina, de inmunidad contra cualquier tipo de proceso judicial o administrativo, salvo en el caso de que esa inmunidad sea expresamente renunciada, según lo dispone la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, aprobada por la República Argentina por el decretoley 7672. Específicamente esa inmunidad está reconocida en el Acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina y la Oficina Sanitaria Panamericana referente al establecimiento de una oficina de zona en la ciudad de Buenos Aires, de fecha 21 de agosto de 1951, y que fue reiterada en el Convenio Básico entre el Gobierno de la República Argentina y la Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud sobre Relaciones Institucionales y Privilegios e Inmunidades, del 9 de agosto de 1984, que aún no ha entrado en vigencia.
10. Que estos acuerdos, como todo tratado, deben adecuarse a los principios del derecho público contenidos en la Constitución Nacional (art. 27 de la Ley Fundamental) y muy especialmente, en lo que interesa en esta causa, al derecho a la justiciabilidad de toda controversia (art. 18 de la Constitución Nacional). En efecto, habida cuenta de que los Estados no podrían pactar en favor de la organización una inmunidad de jurisdicción absoluta, que comportase una privación de justicia en perjuicio del justiciable, resulta imprescindible y ello hace a la validez de la cláusula del tratado que establece la inmunidad (doctrina de Fallos, 305:2150) que la organización internacional cuente con tribunales propios o jurisdicción arbitral o internacional, con garantías suficientes para administrar justicia en los posibles pleitos. Recientemente, este Tribunal ha afirmado que la existencia de un mecanismo alternativo satisfactorio de solución de controversias, es condición para el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción que compete a los organismos internacionales (Fallos, 316:1669).
11. Que, en este sentido, la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados a que se refiere la resolución 179 de la Asamblea de las Naciones Unidas, contiene categóricas estipulaciones respecto a la necesidad de establecer procedimientos apropiados para la resolución de controversias a que den lugar los contratos u otras controversias de derecho privado en las cuales sea parte el organismo especializado.
12. Que el Reglamento y el Estatuto del Personal de la Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud prevé procedimientos para resolver los reclamos que se deriven de la relación de empleo con la organización. A ese fin, se ha establecido un procedimiento interno que incluye la revisión de la medida objeto del reclamo por un cuerpo administrativo. La decisión de este órgano puede ser apelada ante el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, instancia externa cuya jurisdicción ha sido reconocida por diversos organismos internacionales, incluyendo la demandada, y cuyas decisiones son de cumplimiento obligatorio para ambas partes.
13. Que, en consecuencia, no puede alegarse válidamente un supuesto de privación de justicia ya que existe un procedimiento para la solución de controversias que cabe poner de relieve fue expresamente aceptado por el actor en oportunidad de presentarse ante la Junta de Apelación, reconociendo, por ende, la jurisdicción de dicho tribunal para resolver los litigios de naturaleza laboral que pudiera tener con la organización.
14. Que, dentro de este contexto, no resulta razonable el cuestionamiento que efectúan los jueces de la causa a la idoneidad de los procedimientos previstos para dirimir las controversias que pudieran suscitarse, en la medida en que no sólo no se demostró su ineficacia o inexistencia en la práctica, sino que la actora lo consideró apto para hacer valer eficazmente sus derechos.
15. Que en razón de los diferentes fundamentos que sustentan el otorgamiento de la excepción de inmunidad de jurisdicción a los Estados extranjeros soberanos y a las organizaciones internacionales, así como a las distintas vías de protección de los derechos del justiciable en uno u otro caso, no corresponde extender al segundo supuesto la solución que el legislador nacional ha dictado para el primero ley 24.488, sobre la base de la evolución del derecho internacional general respecto del principio absoluto de inmunidad de los Estados (doctrina de Fallos, 317:1880). De otro modo, por vía analógica, se modificaría unilateralmente la inmunidad que tienen las organizaciones internacionales en virtud de los tratados que obligan a la República Argentina, con las posibles consecuencias sancionatorias de la comunidad internacional.
Por ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se admite el privilegio de inmunidad de jurisdicción. Costas por su orden en atención a la dificultad jurídica que plantea la cuestión. Notifíquese y devuélvanse los autos. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (según mi voto). - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez.
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI. - Considerando: 1º Que la sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar la decisión de la instancia anterior, rechazó la excepción de incompetencia que, con invocación del privilegio de inmunidad de jurisdicción, dedujo la demandada.
2º Que contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario (fs. 295/313) que fue concedido (fs. 317) y que resulta formalmente admisible pues, a diferencia de lo afirmado por el a quo en el auto de concesión (ver fs. 317 antes citada), lo que la apelante reclama es el reconocimiento del privilegio de inmunidad de jurisdicción de una organización internacional establecido por normas federales, y la decisión adoptada en la causa ha sido contraria a los derechos que en esas normas fundó la recurrente (art. 14, inc. 3º, ley 48).
3º Que las cuestiones traídas a conocimiento del Tribunal encuentran adecuado tratamiento en el dictamen del señor Procurador General, cuyos fundamentos y conclusiones comparto y a los que me remito en razón de brevedad, con excepción de lo expresado en el apartado V (primer párrafo), en el apartado VII (párrafos 8 a 15) y de la cita del precedente de Fallos, 316:1669 que no suscribí. Asimismo, en cuanto a la mención que se efectúa en ese dictamen de Fallos, 314:1368 y de las sentencias pronunciadas in re: Maruba, del 5 de febrero de 1998; Saravia, del 1º de setiembre de 1998 y Cereales Asunción, del 29 de setiembre de 1998, en los que emití mi opinión separado de la mayoría, corresponde, en tanto fuere pertinente, tener en cuenta lo allí expresado.
Lo expuesto, impide asimilar la situación de autos a la examinada por esta Corte al fallar el caso Manauta registrado en Fallos, 317: 1880.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia. Costas por su orden en atención a la dificultad jurídica que plantea la cuestión. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. - Enrique S. Petracchi.
